Autore di un libro che denuncia il «mercatismo» [1], il ministro dell’economia Giulio Tremonti non perde occasione di fare appello al debito pubblico   per giustificare le magre risorse destinate alle politiche anticrisi: quello italiano resta infatti il debito pubblico   più imponente fra i 27 paesi membri dell’Unione Europea. Ma da dove vengono i debiti degli italiani?

Nel dicembre del 2002, Michele Salvati, padre del futuro Partito Democratico, scriveva su Repubblica: in seguito a “le grandi rivendicazioni operaie e studentesche, più in generale le turbolenze sociali, della fine degli anni ’60 e dell’inizio degli anni ’70 [...] inizia [...] una rincorsa inflazione-svalutazione di una intensità e di una durata che nessun altro Paese serio conosce, alla quale si aggiunge una serie ininterrotta di disavanzi di bilancio che rapidamente dà origine ad un debito pubblico   di dimensioni allarmanti [2]”.

Fonte: Base informativa pubblica della Banca d’Italia

La spiegazione delle origini del debito pubblico   è ormai accettata e interiorizzata dall’opinione pubblica: in un paese poco «serio», «i ceti dirigenti pubblici» non riuscirono (o non vollero) «ricondurre rapidamente a ragione, nei limiti delle risorse disponibili» le spese sociali derivanti dalle contestazioni giovanili e operaie. E’ quindi dimostrato il legame di causa-effetto fra l’aumento delle spese sociali (presentate in modo più o meno velato come irragionevoli rivendicazioni del ’68) e il debito pubblico  . A supporto della teoria ovunque lo stesso (incontestabile) argomento: l’esplosione della spesa pubblica negli anni Settanta e Ottanta.

Un’ingannevole evidenza

In Italia, il rapporto debito/Prodotto Interno Lordo   (PIL  ) si trova nel 1980 al 60%: la media dei paesi dell’Europa a 15 oscillerà attorno a questa cifra per tutto il ventennio successivo. Così non sarà per il nostro paese: gli anni Ottanta videro una progressione costante del debito fino a raggiungere nel 1994 il 121.5% del PIL  . Allo stesso modo, gli anni Ottanta furono un decennio di grandi disavanzi: questi viaggiarono su una media del 10.7% del PIL   contro il 4% dei paesi dell’Europa a 15 e, incontestabilmente, la spesa pubblica passò dal 34% del PIL   nel 1970 al 55% del PIL   nel 1985 [3]. E’ quindi vero che furono le spese e i conseguenti disavanzi di bilancio dello Stato a spingere il debito verso l’alto?

Un primo elemento che mina la fondatezza della tesi della «spesa sociale» è costituito proprio dall’analisi della spesa e dal confronto con gli altri paesi europei: secondo le cifre della Banca d’Italia [4], la spesa primaria, cioè al netto degli interessi sul debito pubblico  , fu... quasi sempre inferiore: eccezion fatta per il biennio 1989-1990 in cui l’Italia sopravanzò leggermente la media europea, la spesa primaria nostrana non fece altro che arrancare lontano dietro gli altri paesi: -16% nel 1980, -8% nel 1985 e ancora -4.8% nel 1993.

Fonte: Base informativa pubblica della Banca d’Italia. Supplemento al bollettino statistico della Banca d’Italia per gli anni precedenti al 1995 (In particolare il bollettino n. 62/2001)

Contrariamente al modello dell’«esplosione incontrollata», l’andamento della spesa pubblica italiana sembra più un riallineamento sugli standard europei al fine di superare un’esiguità del tutto anomala fra i paesi più avanzati. Tale comportamento trae origine dalla storia del nostro paese: contrariamente a ciò che avvenne in buona parte dei paesi occidentali dove dei sistemi di sicurezza e di previdenza sociale a carattere universale furono adottati nell’immediato dopoguerra [5], in Italia si dovette aspettare il 1970 per l’istituzione della previdenza sociale a carattere obbligatorio e addirittura il 1978 per l’istituzione del Sistema Sanitario Nazionale [6]: il diritto sancito dalla carta costituzionale degli italiani alla salute rimase sulla carta per ben 35 anni... Ma se il ritardo rispetto agli altri paesi occidentali fu colmato dal lato della spesa, le cose andarono diversamente dal lato delle entrate. Mentre la maggior parte dei paesi avanzati introdussero una tassa commisurata alla somma di tutte le entrate del contribuente all’inizio del ’900, si dovette aspettare il 1974 affinché anche nel nostro ordinamento venisse introdotta l’IRPEF al seguito dei lavori della commissione Cosciani. Fin dall’inizio, tuttavia, apparve chiaramente chi fosse il nemico numero uno delle finanze dello stato italiano: se da un lato nel 1980 il 24% dei redditi imponibili da lavoro dipendente veniva evaso o eluso, questa cifra passava al... 60% per i redditi di impresa e da capitale! [7]. Lungi dal costituire un segreto, le ragioni dell’evasione fiscale   erano note a tutti: in seguito al mutamento della struttura delle imposte non fu infatti previsto nessun adeguamento dell’amministrazione tributaria, il che non poteva che condurre a ingenti difficoltà di riscossione del tributo [8].

Fonte: Base informativa pubblica della Banca d’Italia

Le finanze italiane si ritrovarono quindi a dover sopportare una spesa di gran lunga superiore alle entrate a causa di una tardiva quanto bislacca riforma fiscale che rese possibile un’evasione mostruosa (anche sulle imposte indirette come l’IVA, anch’essa introdotta dalla commissione Cosciani nel 1978) e che finì per gravare quasi esclusivamente sui redditi da lavoro e pensione: «l’Irpef non è certamente una imposta generale sul reddito, ma assume piuttosto le caratteristiche di un’imposta speciale su alcuni redditi, in particolare sui redditi da lavoro dipendente e da pensione». [9]

Fonte: Base informativa pubblica della Banca d’Italia

Comunque, una volta constatati i fatti rimane da capire quali ne furono le cause politiche. In altri termini: come poté il mondo politico giustificare da un lato una tale situazione dissestata del bilancio dello Stato e dall’altro un’enorme evasione fiscale   per più di un decennio?

Un solo nemico: la spesa sociale

Il problema del disavanzo   pubblico era ben chiaro a tutti fin dalla fine degli anni Settanta: nella sue considerazioni finali per l’anno 1983 [10], il governatore della Banca d’Italia Ciampi osservava: “In nessun altro paese industrializzato i disavanzi pubblici hanno mantenuto per così lungo tempo dimensioni tanto ingenti come in Italia. I problemi posti dall’interazione tra debito accumulato e disavanzi ripetutamente elevati si fanno pressanti”. Nel 1984 [11] permanevano “gravi squilibri del bilancio pubblico” e ancora nel 1985 [12] lo stesso Ciampi notava che “origine dello squilibrio finanziario del settore statale è il disavanzo   al netto degli interessi”. Sul fronte politico dichiarazioni simili non mancavano: Giovanni Goria nella sua veste di ministro del Tesoro, scriveva: “è fuori di dubbio che lo squilibrio nei conti pubblici rimane ancora preoccupante e conseguentemente la crescita del debito pubblico   è tutt’altro che sotto controllo” [13]. L’anno successivo gli faceva eco il presidente del consiglio Bettino Craxi: “il disavanzo   del settore pubblico, [...] questo gigantesco problema”, è un fenomeno “le cui dimensioni sono davvero un’anomalia italiana” [14]. Se le parti sociali non facevano eccezione: “spaventosa situazione del deficit   pubblico” secondo il documento di politica economica di Confindustria nel 1985 [15], persino il Partito Comunista accusava la maggioranza di allargare “al di là delle manipolazioni e dei trucchi contabili la voragine del debito pubblico  ” [16].

Ma i disavanzi rimanevano.

Settembre 1985. La pressione fiscale in Italia alla fine dell’anno sarà del 34.6% del PIL   contro il 41% della media europea e addirittura il 45% della Francia. Alla festa nazionale dell’Unità, il ministro del Tesoro Giovanni Goria, parlando del piano per contenere il disavanzo  , sbotta: “Ho rispetto per chi pensa di continuare a spendere come oggi aumentando le entrate[...]. Però non ci credo, non sono d’accordo. Piano piano avremmo uno Stato che tutto prende e poi tutto spende, uno stato di socialismo reale senza avvertire gli italiani che il socialismo è arrivato” [17].

Niente meno...

A partire dalla fine degli anni Settanta e per tutto il decennio seguente l’ondata neoliberista cominciò a farsi sentire in Italia con uno dei suoi concetti cardine: l’attacco frontale al ruolo di redistribuzione del reddito dello Stato attraverso la spesa pubblica. Mentre Ronald Reagan prestava giuramento come presidente degli Stati Uniti nel 1981 dichiarando: “Il governo non è la soluzione dei nostri problemi. Ne è la causa” [18], in Italia si attaccava la spesa sociale nella sua stessa ragione d’essere. Fedele al ruolo tradizionale della Banca d’Italia di difesa della moneta nonchè delle libertà economiche, toccava a Ciampi nel 1980 formalizzare le basi teoriche della nuova dottrina: “L’ultimo decennio ha visto crescere ancora la somma delle domande sociali rivolte alle strutture pubbliche. E’ giunto a un punto di tensione il movimento che prese avvio dalla crisi degli anni trenta e che portò in tutti i paesi ad assegnare alla politica economica e sociale un ruolo centrale e permanente” [19]: mai momento fu più propizio di quello dell’attuale crisi finanziaria per apprezzare la cinica eloquenza di tali parole....

Un caso da manuale

Per rendersi conto delle motivazioni squisitamente ideologiche dell’attacco alla spesa sociale degli anni Ottanta basta seguire l’iter d’approvazione della legge finanziaria per l’anno 1986. Le linee guida dell’azione di governo venivano chiarite fin dal mese di settembre dell’85 da Giovanni Goria: la «strategia del rigore» avrebbe dovuto basarsi “essenzialmente su due parole d’ordine: privatizzazione di una parte dei servizi sociali e limitazione delle prestazioni assistenziali ad una fascia realmente bisognosa di cittadini” [20]. D’accordo ovviamente il Presidente del Consiglio Craxi, secondo il quale “il grosso dei sacrifici necessari per risanare la finanza pubblica” doveva “ricadere sulle spese più che sulle entrate” [17]. La chiara presa di posizione del Partito Repubblicano (PRI) era affidata a Giovanni Spadolini: “bisogna subito fare qualcosa per ridurre il deficit   pubblico, agendo in misura omogenea e con equi sacrifici su tutte le spese correnti” [17]. Al fronte reazionario costituito dalle correnti liberiste della Democrazia Cristiana e del Partito Socialista, dal Partito Repubblicano e dal Partito Liberale, si contrapponeva il fronte socialdemocratico costituito dalle correnti di sinistra del Partito Socialista e della Democrazia Cristiana e dal Partito Socialdemocratico. Ma la corrente sociale (o populista, secondo i suoi detrattori) era sempre più isolata: oltre agli interessi di partito che dirottavano la spesa sempre più verso interessi clientelari, agli attacchi della destra italiana, si associavano con sempre maggiore insistenza quelli internazionali. Il Fondo Monetario Internazionale per esempio che, in una visita lampo proprio nel settembre del 1985, non esitava a «bacchettare» il governo riguardo alla situazione dei conti pubblici italiani. La ricetta, ovviamente, era senza appello: mettere subito sotto controllo la spesa pubblica [21]. Ma anche la Comunità Economica Europea (CEE) per cui “l’unica strategia efficace per invertire la tendenza” del disavanzo   pubblico era “decurtare almeno in percentuale del PIL   il totale delle spese” che non fossero “produttive o sociali di prima priorità” [22]. Tuttavia la palma del migliore inventore spetta senza dubbio all’Organizzazione di Cooperazione e Sviluppo Economico (OCSE  ): gli «esperti» dell’OCSE   si impegnavano a trovare le statistiche più esotiche che dessero l’Italia ai primi posti (come la variazione relativa delle entrate fiscali tra il 1974 e il 1982), o ad aggiustare il gruppo dei paesi analizzati per far balzare l’Italia ai primi posti [23]. Tutto ciò non mancava di produrre grossi titoli sui giornali nostrani.

Non stupisce quindi che la finanziaria che arriva in Parlamento nell’autunno del 1985 si accanisca particolarmente sulle classi sociali più disagiate: tagli delle fasce sociali di Enel e SIP, aumenti dei ticket su farmaci e prestazioni sanitarie compresi fra il 15 e il 25%, aumento delle tasse universitarie e scolastiche (moltiplicate per 13!), riduzioni degli assegni familiari per il primo figlio, innalzamento dei contributi sanitari e previdenziali pagati dai cassintegrati... Di fronte a una tale potenza di fuoco, la corrente sociale della maggioranza non poteva che rifugiarsi nell’unico strumento che avrebbe permesso di correggere il testo di legge: il voto segreto. Il fenomeno dei cosiddetti franchi tiratori, oltre a distruggere l’immagine della spesa pubblica dirottandola impunemente verso scopi elettorali di partito, permetteva di abrogare gli articoli contenenti i tagli utilizzando i voti dell’opposizione, ma evitando quella scomoda immagine per un democristiano che costituiva un voto in Parlamento con il Partito Comunista. Il risultato fu eloquente: l’iter di approvazione della finanziaria 1986 durò cinque mesi, per un totale di circa 600 votazioni, quattro voti di fiducia, una ventina di sconfitte della maggioranza... e un disavanzo   programmato di 110 mila miliardi di lire da finanziare con titoli del debito pubblico   [24].

Un unico rimedio: il mercato

Le radici del debito pubblico   italiano affondano nell’accanimento ideologico contro la spesa sociale, che una blanda politica d’imposizione e di negligenza nella lotta all’evasione fiscale   non seppe contrastare. Ma le scarse entrate che figurano nei bilanci dello Stato degli anni Ottanta non potrebbero spiegare da sole l’impennata del debito registratasi nei primi anni Novanta: questi ultimi furono infatti caratterizzati da avanzi primari molto marcati: il record spetta al 1997, che si chiuse con un avanzo   pari al 6.6% del PIL  , più del doppio della media europea. Vi fu un secondo meccanismo che costrinse lo Stato a indebitarsi a oltranza: il mercato.

Fonte: ISTAT

Per tutti gli anni Sessanta e Settanta, i governi avevano puntato sul deficit   di bilancio per sostenere la domanda e quindi l’occupazione. Se da un lato il finanziamento del debito attraverso emissione di moneta aveva permesso di mantenere sotto controllo il debito pubblico  , dall’altro aveva comportato lo spiacevole inconveniente dell’inflazione. Secondo la teoria dell’economista britannico John Maynard Keynes, i periodi di inflazione avrebbero dovuto essere accompagnati da forte crescita della domanda, mentre i rallentamenti della crescita avrebbero dovuto avere come contropartita un rallentamento dei prezzi. Anche in Italia come nel resto dei paesi occidentali, gli shock petroliferi degli anni Settanta misero in crisi questo mondo ideale: la stagflazione  , presenza contemporanea di inflazione e recessione fece la sua comparsa.

Fino al 1981 il deficit   dello Stato poteva essere finanziato con emissione di moneta da parte della banca centrale: dal 1975 la Banca d’Italia era obbligata a sottoscrivere i titoli di Stato rimasti invenduti durante le aste. Vera e propria svolta nella storia del debito pubblico   italiano, nel 1981, per iniziativa dell’allora ministro del tesoro Beniamino Andreatta in stretta collaborazione con il Governatore Ciampi, il divorzio fra banca centrale e tesoro sancì la fine del finanziamento obbligatorio del debito tramite emissione di moneta: la Banca d’Italia avrebbe potuto sottoscrivere o meno i titoli di Stato a sua discrezione. Ovviamente il prezzo da pagare era la dipendenza del finanziamento del debito pubblico   dal settore privato: “da quel momento in avanti la vita dei ministri del Tesoro si era fatta più difficile e a ogni asta il loro operato era sottoposto al giudizio del mercato” [25] dichiarò Andreatta.

Con buona pace della norma costituzionale secondo la quale il potere appartiene al popolo, fu messa nelle mani del «mercato», cioè di un gruppo ristretto di banche, la possibilità di generare una crisi finanziaria di dimensioni nazionali rifiutando di finanziare il debito della collettività. A detta dello stesso Beniamino Andreatta si trattò di una “congiura aperta” che non ebbe consenso politico ne l’avrebbe avuto negli anni seguenti: “naturalmente la riduzione del signoraggio monetario e i tassi di interesse positivi in termini reali si tradussero rapidamente in un nuovo grave problema per la politica economica, aumentando il fabbisogno del Tesoro e l’ escalation della crescita del debito rispetto al prodotto nazionale” [22].

L’operato di Andreatta non si potrebbe capire senza conoscerne il profilo politico: neoliberista della prima ora, Andreatta ebbe il merito di esporre senza mezzi termini la sua ricetta per la riduzione del disavanzo   pubblico: nel 1985, in veste di consigliere economico del segretario DC De Mita dichiarava: «si deve rimettere in discussione la dotazione dei diritti sociali che il cittadino italiano ha acquisito in questi ultimi quindici anni e che ritiene in qualche misura un patrimonio ineliminabile» [26] al fine di risanare il bilancio pubblico la cui situazione era peggiorata a causa... dell’“incapacità dei governi a risolvere il problema della spesa pubblica” [22]. Con una costanza che ha dello straordinario si ritorna alla stessa guerra ideologica contro la spesa pubblica: se, rinunciando all’imposizione fiscale, i governi avevano usato lo strumento del debito per portare lo Stato Sociale ai livelli della media europea, il «divorzio» fu un colpo mortale a ogni politica di spesa.

Ma c’è di più: a partire dal 1981 si creò in Italia quella scandalosa ingiustizia sociale che furono i titoli di Stato, una rendita finanziaria enorme, a lungo totalmente esente da imposizione. Si coniò una nuova espressione (BOT people) al fine di intrattenere l’illusione «democratica» secondo la quale i titoli di Stato sarebbero stati nelle mani di una miriade di piccoli risparmiatori (si legga Chi possiede il debito pubblico italiano?). La realtà era ben diversa: nel 1985 oltre il 40% dei titoli in circolazione erano posseduti da banche e istituti di credito [27] mentre secondo il comunista Napoleone Colajanni il 57% degli utili FIAT e il 62% degli utili Olivetti per il 1984 provenivano da interessi su titoli [28]. Quest’ultimo fenomeno merita un ulteriore approfondimento.

L’esenzione fiscale dei titoli di Stato permetteva alle imprese di eludere il fisco in modo alquanto elegante: bastava ottenere un prestito da una banca al solo fine di acquistare BOT e CCT e, alla fine dell’anno, si sarebbero potuti iscrivere in bilancio interessi passivi (dovuti al prestito bancario) che andavano a ridurre l’utile imponibile e interessi attivi (dei titoli di Stato) esenti da imposte. Questo meccanismo era noto a tutti, ma se da un lato Andreatta parlava di “frivoli discorsi di tassazione” [29] dei BOT, dall’altro l’atteggiamento di Goria non lasciava dubbi: “da oltre un anno stiamo invitando le aziende ad autoregolarsi e non lo hanno fatto. A questo punto è necessario intervenire con garbo ma con efficacia, anche perché questo fenomeno non solo sottrae gettito all’erario, ma altera anche artificialmente i flussi finanziari” [30]. Il governo pregava gentilmente gli evasori di autoregolarsi...

Alla fine del 1991, la percentuale di titoli del debito pubblico   indicizzati o a breve termine era salita al 66,56% [31] e la vita media dei titoli era estremamente bassa: 2,96 anni [32]: per paura di una nuova fiammata dell’inflazione, il «mercato» aveva puntato tutto sui titoli strettamente legati al tasso ufficiale di sconto (TUS) per poter trarre profitto da un eventuale rialzo dei tassi. Questo dato apparentemente innocuo fu la condizione che permise alla tremenda ondata di speculazione monetaria del 1992 di dare una spallata decisiva al debito pubblico  : resa possibile dalla liberalizzazione del mercato dei capitali voluta dall’Unione Europea, la speculazione monetaria si accanì contro la Lira a partire dal settembre del 1992. La meccanica del fenomeno era riassunta così da Henry Kaufman, noto trader di Wall Street: “oggi il mercato finanziario funziona bene, è facilissimo entrarne e uscirne. E questa estrema mobilità consente agli operatori di aggravare le difficoltà della lira” [33]. Nessuno trovò nulla da ridire al legame fisiologico fra “un mercato che funziona bene” e la speculazione, anzi, la soluzione dei problemi italiani si trovava altrove.

La dichiarazione di Luigi Abete, presidente di Confindustria dell’epoca, ha il merito di essere di una chiarezza cristallina: “Serve un decreto urgente di governabilità, un provvedimento da approvare entro due settimane che crei subito le condizioni di un forte ribasso dei tassi d’ interesse. Come? Tagliando e contenendo la spesa pubblica senza ricorrere a nuove entrate, anche a costo di gelare i consumi familiari; avviando la razionalizzazione di pensioni e sanità; privatizzando subito due o tre aziende pubbliche” [34]. Di fronte alla speculazione che faceva cadere il cambio della lira, il Governatore Ciampi non poté far altro che alzare il tasso di interesse. Il Tesoro, spinto dalle scadenze medie molto corte dei titoli di Stato, non poté far altro, a sua volta, che aumentarne la remunerazione. Il debito pubblico   passò dal 98 al 121.5% nei tre anni che vanno dal 1992 al 1994 [35] a causa di un disavanzo   interamente dovuto alle spese per interessi.

Ronald Reagan, durante il suo primo mandato, ridusse le imposte del 25% in tre anni. A detta del presidente repubblicano, la riduzione della pressione fiscale avrebbe liberato enormi risorse per gli investimenti, i quali avrebbero favorito l’occupazione e la crescita. Quest’ultima avrebbe fatto a sua volta lievitare le entrate fiscali dello Stato in modo da compensarne la riduzione. Quando, alla fine nel 1985, il deficit   dello Stato americano raggiungeva quota 220 miliardi di dollari, Reagan si presentò davanti al Congresso americano chiedendo imponenti tagli di spesa per ripianarlo, mentre manteneva la riduzione dell’aliquota di imposizione sui redditi più alti dal 70 al 28%. L’immagine che dipinsero i giornali di un presidente deluso e rammaricato dal fallimento delle sue promesse elettorali (un avanzo   di 120 miliardi di dollari nel 1986) era del tutto falsa: in realtà Ronald Reagan aveva in tasca quello che considerava uno degli obiettivi principali della sua presidenza: “smantellare lo Stato Sociale, che è l’incubo dei contribuenti”. Milton Friedman dichiarava nel 2003 a proposito dell’intervento dello Stato in economia: “Come si potrà mai riportare lo Stato a delle giuste dimensioni? Penso che ci sia un solo modo: quello con cui i genitori controllano le spese eccessive dei loro figli cioè diminuendone la paghetta. Per un governo, ciò significa ridurre le tasse” [36]. Essendo le tasse estremamente basse nel 1981 in Italia, toccherà a Beniamino Andreatta eliminare l’ultima possibilità di finanziamento della spesa pubblica con il divorzio fra Banca d’Italia e Tesoro.