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Les origines de la dette publique italienne

Dimanche 18 janvier 2009 // Sommaire

Auteur d’un livre qui dénonce les « excès du marché » [1] le ministre de l’économie du gouvernement Berlusconi, M. Giulio Tremonti, ne cesse d’invoquer le mauvais état des finances publiques pour justifier les maigres ressources consacrées à l’aide aux familles suite la crise financière : avec une dette supérieure au Produit Intérieur Brut (PIB), l’Italie détient le record en matière parmi les vingt sept pays de l’Union Européenne. Mais d’où’ viennent les dettes des Italiens ?

En décembre 2002, Michele Salvati, « père fondateur » du Parti Démocrate [2], résumait ainsi la formation de la dette publique en Italie : "les grandes revendications ouvrières et étudiantes, ou mieux les turbulences sociales de la fin des années soixante et du début des années soixante-dix, enclenchent une spirale inflation-dévaluation d’une intensité e d’une durée qu’aucun autre pays sérieux n’a jamais connu, à la quelle s’ajoute une suite de déficits du bilan publique qui rapidement donnent origine à une dette de dimension inquiétante. [3]”.

Debito in percentuale del PIL

Source : Base de données de la Banque d’Italie

L’explication des origines de la dette est aujourd’hui acceptée par la plus part de l’opinion publique : dans un pays « pas très sérieux », « la classe dirigeante publique » n’a pas réussi (ou n’a pas voulu) « ramener à la raison, dans les limites des ressources disponibles » les dépenses sociales imposées par les mouvements ouvriers et étudiants. Il en résulte un lien de cause à effet entre les mouvements issus de mai 68 et l’état des finances publiques que tous les ouvrages qui traitent du problème justifient en utilisant le même argument pour sa part incontestable : l’explosion des dépenses publiques dans les années soixante-dix et quatre-vingts.

 Une évidence trompeuse


La dette publique représentait 60% du PIB en 1980. Alors que la moyenne pour les quinze pays de l’Union Européenne a oscillé autour de cette valeur pendant la décennie suivante, les choses sont allées autrement en Italie : les années quatre-vingt ont vu ne progression constante de la dette jusqu’à atteindre le 121.5% du PIB en 1994. De la même façon, les années quatre-vingt on été les années du déficit chronique (10% du PIB en moyenne contre le 4% des autres pays européens) et de l’augmentation des dépenses sociales : +37% entre 1979 et 1993. Serait-il donc vrai que la dette n’est autre que le dommage collatéral de l’augmentation des dépenses publiques ?

Une comparaison plus attentive avec les autres pays européens permet déjà de donner un premier élément de réponse. En effet, selon les chiffres de la Banque d’Italie, les dépenses publiques ont presque toujours été... inférieures à la moyenne européenne : -16% en 1980, -8% en 1985 et encore -4.8% en 1993.

Spesa al netto degli interessi

Source : Base de données de la Banque d’Italie

Contrairement au modèle des « dépenses publiques hors contrôle », cela semble beaucoup plus à un rattrapage des niveaux européens. Et l’histoire du pays ne fait que confirmer cette évidence. Alors que la France met en place la Sécurité Sociale et le système de retraite par répartition à l’issue de la deuxième guerre mondiale, des réformes similaires sont menées à terme seulement dans les années soixante-dix en Italie et seulement en 1978 est mis en place un véritable système gratuit d’accès aux soins. L’article 32 de la Constitution qui garantit des « soins gratuits aux indigents » reste lettre morte pendant trente-cinq ans... Du coté des entrées les choses sont encore plus compliquées : les discussions concernant la réforme fiscale (la commission parlementaire « Cosciani », du nom de son président) trainent pendant plus d’une décennie et seulement en 1974 est mis en place l’impôt sur le revenu [4] et la taxe sur la valeur ajoutée [5]. La durée des discussions n’est qu’un signe prémonitoire des difficultés qu’aura l’état à encaisser ces deux impôts : aucune adaptation des administrations fiscales est prévue par la commission, ce qui, entre autre, entrainera la démission de son président. Ces vices de conception ne tarderont pas à entrainer de lourdes conséquences : des travaux récents ont estimé qu’en 1980 24% des salaires n’étaient pas déclarés et que ce chiffre montait à plus de 60% pour les revenus du capital et des professions libérales ce qui fera parler certains économistes d’« impôt spéciale sur le travail salarié » [6].

Entrate in percentuale del PIL

Source : Base de données de la Banque d’Italie

Le résultat est connu : alors que les entrées avaient du mal à remplir ses caisses, l’état à été obligé de s’endetter pour financer ses dépenses.

Imposte indirette in rapporto al PIL

Source : Base de données de la Banque d’Italie

Mais la situation désastreuse des comptes publiques n’était que le résultat d’un débat politique savamment orienté par les forces sociales dominantes.

 Un seul ennemi : la dépense sociale


Le gravité de la situation financière de l’état était bien connue déjà à la fin des années soixante-dix : le gouverneur de la banque d’Italie et futur président de la République M. Ciampi observait en 1983 : « aucun autre pays avancé a eu des déficits publiques de telles dimensions et pour aussi longtemps que l’Italie. Le problème de l’interaction entre déficit et dette accumulée se fait urgent ». [7].

De même, le monde politique par la voix du ministre du trésor de l’époque M. Goria savait qu’« il [était] hors de doute que le déséquilibre des comptes publiques [était] inquiétant et que par conséquence l’augmentation de la dette [était] hors contrôle ». [8]. L’année d’après la prise de conscience touchait au premier ministre, M. Craxi qui n’hésitait pas à partager son inquiétude par rapport à "ce gigantesque problème dont les dimensions sont une anomalie tout italienne [9]. Et s’il était normal d’entendre les cris d’alarme de l’organisation patronale italienne Confindustria, même le Parti Communiste accusait le Gouvernement de « cacher le gouffre de la dette avec des manipulations comptables ». [10].

Mais les la dette augmentait de plus belle.

Septembre 1985. L’imposition atteindra à la fin de l’année le 34% du PIB contre une moyenne européenne de 41% et 45% en France. A la fête nationale du Parti Communiste, le ministre du Trésor M. Goria réplique à ceux qui contestent son plan de rigueur pour la réduction du déficit : « J’ai beaucoup de respect pour ceux qui croient que l’État puisse continuer dépenser en augmentant les impôts [...]. Mais je n’y crois pas, je ne suis pas d’accord. Bientôt on aura un état qui nous prend tout et qui dépense tout, un état de socialisme réel, sans avoir dit aux Italiens que le socialisme est arrivé ».  [11].

Rien de moins...

A partir de la fin des années soixante-dix et pour la vague néolibérale déferle sur l’Italie en portant une attaque frontale à la dépense publique. Fidèle au rôle traditionnel de la Banque d’Italie en défense de la monnaie et des « libertés économiques », M. Ciampi, son gouverneur, se chargeait d’exposer les bases théoriques de la nouvelle conception de l’État : “La dernière décennie a vu croitre à nouveau l’entité des demandes sociales vis-à-vis des structures publiques. La tendance commencée lors de la crise des années trente et qui a porté à assigner à la politique économique et sociale un rôle centrale dans tous les pays a atteint le point de rupture” [12] : en période de crise financière le cynisme de cette déclaration se fait encore plus effronté...

 Un cas d’école


Pour apprécier les motivations exclusivement idéologiques de l’attaque aux dépenses sociales pendant les années quatre-vingt il suffit de suivre les discussions qui ont accompagné la procédure d’approbation de la loi de finances pour l’année 1986 au Parlement. Le ton était donné par M. Goria, issu du plus grand parti du pays (la Démocratie Chrétienne), dès le début des travaux en septembre 1985 : la « stratégie de la rigueur » devait être basée « essentiellement sur deux mot-clé : privatisation d’une partie des services sociaux et limitation des prestations sociales aux citoyens qui en ont réellement besoin » [13].

D’accord évidemment le Président du Conseil, M. Craxi du Parti Socialiste, selon lequel “la plupart des sacrifices nécessaires pour assainir les finances publiques” dovait “concerner les dépenses plutôt que les entrées” [14]. Du meme ton les déclarations des « partis mineurs » de la majorité pour lesquels “il fallait immédiatement faire quelque chose pour réduire le déficit publique, en agissant de façon homogène sur toutes les dépenses” [14]. A ce front réactionnaire s’opposaient les courants minoritaires du Parti Socialiste et de la Démocratie Chrétienne et le Parti Social Démocrate.

Mais le front social (ou populiste, selon ses détracteur) était de plus en plus isolé : outre aux logiques de parti qui détournaient les dépenses a des fin clientélistes, aux coups portés de l’intérieur allaient s’ajouter ceux portés par l’extérieur. Ainsi le Fonds Monétaire International n’hésitait pas à jouer le père fouettard en exigeant du Gouvernement la « mise sous contrôle immédiate des dépenses publiques » [14], ou alors la Communauté Européenne (CEE) pour laquelle « la seule stratégie efficace pour une inversion de tendance » était « la réduction des dépenses sociales hormis celles de première nécessite » [15]. Cela ne manquait pas de faire de gros titres dans les médias. Ce n’est pas étonnant, donc, que la loi de finances qui arrive au Parlement en octobre 1985 s’acharne contre les classes sociales plus défavorisées : réduction des financements pour les « tarifs sociaux » d’électricité et téléphone destinés aux plus démunis, augmentation entre 15 et 25% des frais de santés, multiplication par 13 des frais universitaires, réductions des allocations aux familles avec enfant, augmentation des cotisations pour les salariés touchant le chômage... Devant une telle puissance de feux, le courant social de la majorité n’avait d’autre moyen que d’utiliser le vote secret. Le phénomène des « francs tireurs » ne permettait pas seulement de détruire l’image de l’état en détournant les dépenses à des fin électorales, mais aussi de bloquer les coupes budgétaires en s’appuyant sur les voix de l’opposition tout en évitant de montrer des membres de la majorité qui votaient avec le Parti Communiste.

A la fin de l’année, le résultat était éloquent : la procédure d’approbation de la loi de finances 1986 avait pris cinq mois pour un total de 600 votations, quatre votes de confiance, une vingtaine de défaites de la majorité et une prévision de déficit de 110 mille milliards de lires à financer avec de nouveaux emprunts... [16].

 Un seul remède : le marché


Les origines de la dette publique italienne se trouvent dans l’acharnement idologique contre les dépenses sociales et dans les négligences qui en ont suivi dans la lutte contre les fraudes fiscales. Mais les maigres entrées des années quatre-vingt ne pourraient pas expliquer la flambée de la dette pendant les années quatre-vingt-dix : cette décennie a été caractérisée par d’importants excédents budgétaires : 6.6% en 1987, deux fois la moyenne européenne. Il y a avait donc un deuxième phénomène qui poussait l’état à s’endetter : le marché.

Inflazione e Tasso Ufficiale di Sconto

Source : Institut italien de statistiques (ISTAT)

Pendant la crise des années soixante-dix les gouvernements avait utilisé les déficits budgétaires pour relancer la demande et, de façon indirecte, l’occupation. Mais si d’un coté le financement des déficits avec de l’émission de monnaie rendait facilement contrôlable la dynamique de la dette, de l’autre coté cela avait engendré le phénomène de l’inflation. Selon l’économiste britannique John Maynard Keynes les poussées d’inflation devaient être accompagné d’une accélération de la demande alors que les ralentissement de la croissance devaient avoir comme conséquence un refroidissement des prix. En Italie aussi comme dans les autres pays occidentaux, les crises pétrolières ont semé le doute chez les économistes avec l’apparition de la stagflation, poussée inflationniste en période de récession.

Depuis 1975 la Banque d’Italie était obligée d’acheter les bons du trésor qui étaient restés invendus lors des enchères : cela permettait à l’état de financer ses déficits avec de l’émission de monnaie. Mais en 1981, le ministre du trésor de l’époque M. Beniamino Andreatta en collaboration avec le Gouverneur Ciampi libérait la banque centrale de son obligation de rachat. La logique de la réforme était parfaitement illustrée par M. Andreatta : “à partir de 1981 la politique des ministres du Trésor a été soumise au jugement du marché” [17], ainsi que ses conséquences : “l’augmentation des taux d’intérêt réels” qui a suivi la « libéralisation » de 1981 “a engendré un nouveau problème pour l’état : la flambée de la dette par rapport au PIB” [18]. Mais le problème de la dette était loin de troubler les nuits du ministre, pour lequel la solution était ailleurs : « il faut remettre en discussion la dotation de droits sociaux que les italiens ont acquis pendant les quinze dernières années et qu’ils considèrent en quelque sorte comme un patrimoine inaliénable » [18].

Contrairement à ceux des droits sociaux, d’autres patrimoines jouissaient de bien de regards. L’explosion de la dette et celle des taux d’intérêt sont aussi à l’origine de la familiarité des italiens avec les bons du trésor (BOT). Alors que les médias entretenaient l’illusion que chaque Italien pouvait gagner en prêtant son argent à l’état, l’investissement en titres du trésor restait une prérogative des privilégiés qui disposaient de fonds : en 1985 40% de titres en circulation étaient détenus par des banques [19] et presque 60% des bénéfices de FIAT et Olivetti provenait de l’investissement en titres. D’autant plus que la totale exemption d’impôts des intérêts sur titres permettait d’une façon très élégante de soustraire les bénéfices d’entreprise au fisc : il suffisait d’emprunter auprès d’une banque pour souscrire les bons du trésor. L’escroquerie étant connue même par les ministres, M. Goria n’évitait pas de prendre les mesures adéquates : “depuis un an on a invité les entreprises a s’autoréguler et elles ne l’ont pas fait. Maintenant il faut intervenir avec courtoisie et détermination, puisque ce phénomène ne soustrait pas seulement des revenus au fisc, mais modifie aussi les flux financiers” [20]. Le Gouvernement priait gentiment les fraudeurs de payer les impôts...

A la fin de 1991, deux tiers de la dette publique étaient directement indexés sur taux directeur de la Banque d’Italie alors que l’échéance moyenne des titres était de seulement trois ans. [21] : par peur d’une nouvelle flambée de l’inflation, le « marché » avait privilégié des titres liés a taux variable pour pouvoir profiter d’une remontée des taux. La libralisation des marchés financiers voulue par l’Union Européenne fera le reste : la vague de spéculation qui se déclenche en 1992 poussera le taux de change de la lire vers le bas et ne laissera au Gouverneur Ciampi que la solution de relever les taux d’intérêts. Et le cout de la dette... La recette pour s’en sortir ? Toujours la même selon le président de l’organisation patronale Confindustria : pour réduire les taux d’intérêts « il faut réduire les dépenses publiques sans augmenter les impôts [...] ; il faut rationaliser les systèmes des retraites et de santé ; il faut privatiser tout de suite deux ou trois entreprises publiques » [22]. Alors que l’état collectionnait des excédants budgétaires, la dette passait de 98% du PIB en 1992 à 122% deux ans plus tard.

Portfolio

Notes

[1] La paura e la speranza

[2] Premier parti de gauche, il s’agit de la deuxième formation politique italienne aux élections de 2008 après le parti de M. Silvio Berlusconi

[3] Les racines du déclin italien, 27 décembre 2002, La Repubblica

[4] Impôt personnel sur le revenu, IRPEF

[5] Taxe sur la valeur ajoutée, IVA

[6] Déclaration de l’ex ministre des finances Vincenzo Visco

[7] C. A. Ciampi : Compte rendu de l’année 1983, p. 16

[8] Oui, Ciampi a raison : cela ne va pas bien, 19 juillet 1984, La Repubblica

[9] Le Président du Conseil alarmé : ‘Déficit, un problème gigantesque’, 11 septembre 1985, La Repubblica

[10] Nouveau cadastre et patrimoniale : les propositions communistes, 31 octobre 1984, La Repubblica

[11] Moi, ministre du bon sens, 8 septembre 1985, La Repubblica

[12] C. A. Ciampi : Compte rendu pour l’année 1980, p. 23

[13] Voici la stratégie de la rigueur, 5 septembre 1985, La Repubblica

[14] Le FMI ne croit pas à notre austérité, 8 octobre 1985, La Repubblica

[15] La CEE est critique par rapport aux finances italiennes, 7 juillet 1985, La Repubblica

[16] Cinq mois, 600 votations : la loi de finances approuvée, 27 février 1986, La Repubblica

[17] Le divorce entre Trésor et Banque d’Italie, 26 juillet 1991, Il Sole 24 ORE

[18] Talonné par ses alliés, Craxi répond au Sénat, 31 juillet 1985, La Repubblica

[19] Marchés financiers, institutions et dette publique en Italie dans la seconde moitié du XXe siècle, Université de Naples ‘Federico II’

[20] Goria exclut encore l’imposition des titres, 19 octobre 1984, La Repubblica

[21] direction Générale du Trésor pour la dette publique

[22] Agnelli et Abete : deux semaines pour éviter la catastrophe, 9 septembre 1992, La Repubblica

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